党的十九届五中全会明确提出，“十四五”时期经济社会发展要以高质量发展为主题，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，并强调要健全基本公共服务体系，改善人民生活品质。城镇燃气产业作为公共服务体系的重要组成部分，在提高人民生活品质、促进经济社会发展等方面发挥着十分重要的作用。

一、历史地看待我省城镇燃气产业发展的良好基础

我省天然气资源丰富，燃气产业起步较早，经过近30年发展，已形成较为完善的输气管网、多元化的市场主体和完整的产业链条，燃气产业步入快速发展期。

（一）燃气产业链条完整，发展基础好。1991年，我省成立天然气管道筹建处，拉开了燃气产业发展的序幕。截至2019年，我省天然气预测资源量11.7万亿方，累计探明地质储量1.2万亿方，位列新疆（2.73万亿方）、四川（2.72万亿方）之后，居全国第3位，是国内陆上天然气的主要产区之一。“十二五”以来，陕西燃气集团作为国有独资省级涉气产业专业化投资运营主体，依托控股企业陕西省天然气股份有限公司上市融资平台和长输及城燃业务运营平台优势，强化产业引导，持续加大投资，现已建成投运40余条总里程超过3580公里的天然气长输管道，年输气能力达165亿方，配套建设了9座压缩天然气（CNG）加气母站及国内单线生产能力最大（液化加工能力200万方/日，调峰气化900万方/日）的杨凌液化天然气（LNG）应急储备调峰项目，确保了全省11市（区）全部通达管道天然气，构建形成了绝大部分地区双管道供给、关中区域环网运行、全省一张网的绿色资源输配体系，以及管道天然气（PNG）、压缩天然气（CNG）、液化天然气（LNG）等多品种、多渠道的产品供给和服务模式。尤其是延长石油集团增资扩股陕西燃气集团，打通了天然气产业上、中、下游全产业链，产供储销一体化协同效应得以有效发挥，产业发展的基础更为牢固。2020年前三季度，全省天然气消费量累计94.5亿方，预计全年消费总量达138亿方，较“十一五”末增长133.2%，年均增长率13.3%，天然气在一次能源消费中的比重高于全国平均水平，天然气主体能源的地位日益凸显。

（二）城镇燃气市场活跃，主体多元。进入21世纪，城镇燃气产业已成为投资热土，尤其是2014年我省实施“治污降霾·保卫蓝天”行动计划以来，燃气市场得到迅猛发展，基本形成了国有企业、民营企业、港资企业共同参与、多元投资、相互竞争的市场格局和快速发展的态势。目前，全省国有、民营、港资等三大类城镇燃气区域投资运营主体总计131家，较“十一五”末99家，增长了32%。其中，以华润燃气、陕西燃气集团为代表的国有投资主体46家，市场分布在全省10个市52个县区。陕西燃气集团直接投资气化的县区41个、乡镇（街道）101个，是目前省内气化行政单元最多、分布区域最广且具有全产业链竞争优势的国有公共服务类企业；以中国燃气、天伦燃气、玉祥燃气为代表的民营投资主体82家，市场分布在11个市（区）69个县区，经营主体数量多、规模小、市场高度分散；以港华燃气为代表的港资企业，参与投资的市场区域主要分布在3个市8个县区，且主要以西安市中心城区为主，市场较为集中、辐射范围较窄。目前，全省107个县区均已气化，其中管道气气化82个占比76.64%，压缩天然气（CNG）/液化天然气 (LNG)气化25个占比23.36%，建成城镇燃气高中低压输配管网42700余公里，惠及人口近1800万人，城镇天然气年消费增长率多年保持两位数增长，城镇气化率达到67.3%，远高于全国40%的平均水平，高出全国天然气消费第一大省江苏2.4个百分点。

二、深刻认识城镇燃气产业发展中存在的问题

我省城镇燃气产业在长足发展的同时，依然存在消费结构不合理、运营管理不规范、服务均等化水平不高、行业监管不到位等面上或点上的问题，一定程度上制约了城镇燃气产业的高质量发展和基本民生保障水平的稳步提升。

（一）燃气消费总量不足，消费结构不尽合理。“十三五”期间，我省天然气年均产量达437.3亿方，居全国第1位，但我省天然气消费总量不足，与天然气资源大省极不相称。如2019年，全省天然气产量为473.4亿方，消费总量仅为116.8亿方，其中城镇燃气消费总量70.7亿方，与江苏、广东、四川等超过200亿方消费总量的省份相比仍有较大差距。受城镇燃气特许经营的限制，工业用户用气由城镇燃气企业转供，大用户直供得不到落实，用气环节多、成本较高，工业燃料、天然气发电、天然气分布式能源发展受限。由此，我省燃气消费主要集中在城镇燃气领域，占全省燃气消费总量的60%以上，消费结构不合理，导致季节性用气峰谷差偏大，出现夏季“荒气”和冬季“气荒”并存的局面，管网设施最大效能发挥不充分。截至2020年11月底，西安市今年日最高用气量2022万方，日最低用气量244万方，峰谷比为8.3∶1；全省今年日最高用气量3436万方，日最低用气量749万方，峰谷比为4.6∶1，管网设施淡季利用率不足22%。

（二）城镇燃气市场碎片化，矛盾纠纷突出。我省参照国家《市政公用事业特许经营管理办法》，对城镇燃气运营实行特许经营，但个别地方政府将所辖行政区域拆分后分别授予不同的燃气经营企业，形成“一城多企”的局面，全省107个县区中有26个县区同时有2家以上城燃企业运营，个别县区城燃企业竟达4家以上，导致了城镇燃气市场碎片化、资源分散、地域分割、各自为政、步调不一。特许经营权授予时，存在授予方式不一、内容约定不清、经营区域界限不明、服务质量标准缺失等问题，且将具有公共产品性质的城镇燃气业务和加气站、大工业用户等竞争性业务一揽子授出，出现城燃企业“百家争鸣”，引发恶意、无序竞争，矛盾突出。如，咸阳市天然气公司与兴平玉祥天然气公司因特许经营区域权属之争，自2000年开始至今，矛盾不断升级，相互阻挡施工，导致当地百姓虽近在咫尺却无法享用天然气。

（三）服务均等化水平不高，安全隐患突出。城镇燃气公共服务均等化，突出的是享受服务机会、质量和成本的均等化，推进城镇燃气产业服务均等化是各地政府和城燃企业应有的担当。而现实中因区域经济发展水平、地理区位和城镇燃气运营主体企业属性、经营资质、基础管理、安全管理、技术设备、人才队伍等方面的差异，城乡居民享受天然气清洁能源服务的机会、质量和成本存在较大差异。一些企业受城镇燃气产业前期投资大、收益期长等因素影响，仅气化经济条件好的中心城区，热衷于发展加气站、工业、商业等利润空间大、见效快的竞争性用气项目，对周边乡镇居民、公福等用户发展不积极，气化责任落实不到位，出现一些城市虽已气化但未惠民的现象。一些城燃企业专业运营管理资质不高、能力不足，管理混乱，技术和安全投入不足，生产运营设施简陋，缺乏对安全风险的系统认知和应急预案，安全隐患突出，事故频发。

（四）市场监管存在缺位，产业发展遭遇瓶颈。城镇燃气特许经营对吸引投资、保护投资者利益、促进燃气产业发展具有重要意义，但在实际运营管理中问题颇多。首先市场准入把关不严，门槛较低，有的地方政府引入一些规模小、实力弱、专业化运营能力差、民生责任担当意识不强的企业，造成了不良的社会影响。其次考评机制不健全，一授了之，尚未建立统一的城镇燃气企业监管考评体系，行业监管部门没有有效发挥监管职能。三是退出机制缺失，进得来出不去，一些投资主体利用特许经营权“跑马圈地”，但圈而不建，占而不投，意图通过转让特许经营权谋取高额回报，导致一些区域虽有市场主体，但却难以实现有效气化。

三、着力推进城镇燃气规范化管理和规模化整合

当前，国内油气体制改革持续深化，天然气主体能源地位逐步确立，城镇燃气产业发展迅速，终端市场竞争进一步加剧。伴随着新型城镇化建设和乡村振兴战略全面推进，三秦百姓对扩大燃气消费总量、提升服务质量、实现燃气产业服务均等化的需求更加迫切，做大做强我省城镇燃气产业、规范市场经营秩序、提升产业发展质量是推动我省城镇燃气产业高质量发展的必然要求。

（一）加强规划引导，提高用气总量。全面总结评估“十三五”我省城镇燃气发展状况，以高质量发展为出发点和落脚点，科学谋划燃气产业“十四五”发展，发挥好规划引导作用，加快能源大省天然气资源优势向经济优势的转化。持续推进“煤改气”工程，布局天然气发电、分布式能源项目，打造燃气产业发展集群，培育天然气利用新兴市场，不断优化用气结构，切实落实大用户直供政策，提升全省天然气消费总量；支持天然气干支线管网建设，进一步提升管网省域内互联互通及与国家级输气干线和省际管网的互联互通程度，加大储气调峰设施建设，实现资源的多点、多渠道供给，提升供气保障水平；出台支持城镇燃气产业发展相关奖补政策，加大村镇气化力度，以向所有用户提供合适、有效、全方位、无歧视、无盲区的燃气公共服务均等化为目标，提升服务质量，让三秦百姓充分享受“气惠陕西”成果。

（二）完善监管机制，规范市场经营行为。借鉴浙江、云南等省经验，研究制定《陕西省管道燃气特许经营评估管理办法》，健全全省特许经营项目监管机制，明确燃气企业运营服务标准，全面保障燃气用户权益。注重城镇燃气市场源头准入把控，对目前全省城镇燃气特许经营协议进行梳理，从协议条款的完整性、合法性和应急预案的完整性等方面进行评估，未签订协议或协议内容不全的视评估结果进行补签、重签或重新招标，统一特许经营授予的范本。强化特许经营的日常监管和评估，重点关注运营主体合同履行能力及供应保障能力、服务质量和用户投诉处理情况、安全防控及应急救援能力保障等，确保企业责任的落实和燃气公共服务的质量。严格评估结果的运用，对评估不合格的企业，责令整改，不具备整改能力或整改不力的，应终止协议由政府临时接管，并尽快完成特许经营的重新招标工作，引入实力强、信誉好、专业化的运营企业，确保用户享受稳定的供气服务。

（三）推进规模化整合，使燃气产业最大程度地惠及百姓。城镇燃气产业因其自然垄断的经营特性，地区规模化的经营不仅可以给运营企业带来生产、经营成本的降低，进而将改革红利以终端气价下降的形式传导给用户，同时还可以节约地方政府管理成本、减少企业之间的摩擦和对立，实现产业链的和谐。结合我省城镇燃气产业现状，应充分发挥省属国有燃气企业集团专业化投资运营平台的优势，在对目前各县区城镇燃气投资运营主体评估的基础上，遵循市场经济规律，以政府为主导、企业为主体、市场化运作为手段，按照分级推进、分步实施的思路，采用混合所有制的模式，鼓励城镇燃气企业间进行规模化、集团化整合，推动“一城多企”到“一城一企”转变，使政府、城燃企业和用户同时受益。同时，要借助我省业已形成的上、中、下游全产业链投资运营和管网覆盖全省的优势，统筹好不同资源点价格和资源流向，在全省燃气产业的大盘子中“抽肥补瘦”，在实现区域性供气服务同网同价的基础上，逐步实现向全省所有用户同网同价，使三秦百姓不因区域、城乡之间的差异而付出更多的机会和经济成本，享受到等值、等质的高质量燃气公共服务。[作者系省委党校（省行政学院）中青二班学员、省天然气股份有限公司党委书记、董事长]