老有所养、幼有所育是关系千家万户的重大民生问题。党的二十大报告指出：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。”“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”完善“一老一小”服务体系是解决群众急难愁盼问题、促进人口长期均衡发展的重要基础，对增进民生福祉、释放消费潜力、培育经济发展新动能具有重要意义。
一、当前“一老一小”服务保障面临新形势
“十四五”时期，我国老年人口将突破3亿，从轻度老龄化迈入中度老龄化，这一转变必将对经济增长、科技创新、社会保障、公共服务提出新挑战新要求。统筹解决“一老一小”问题，加快养老托育服务业发展，成为应对人口老龄化的关键之举。
从政策看，国家积极应对人口老龄化战略正在加速实施。“七普”数据显示，我国60岁及以上人口占总人口18.7%，十年上升了5.4个百分点。基于此，我国提出实施积极应对人口老龄化国家战略。去年以来，国家相继印发促进养老托育服务健康发展的意见、老龄事业发展和养老服务体系规划、应对人口老龄化工程和托育建设实施方案，出台养老托育服务业纾困扶持若干政策措施，逐步构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，不断完善普惠托育服务体系。“十四五”规划明确了养老机构护理型床位占比提高到55%、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的目标，发改委、财政部安排144亿元资金，重点支持普惠养老和托育服务设施建设。
从发展看，市场消费需求拉动养老托育服务业发展。据预测，“十四五”时期我国老年人口将以年均约1000万的规模增长，以日常消费、家政服务、医疗健康、旅游娱乐、教育服务等老年产业为代表的“银发经济”将逐步形成万亿级市场。与此同时，随着三孩政策的全面实施，托育服务业迎来发展热潮，全国预计新增托位450万个，带动投资和消费规模均超千亿。当前，陕西省和宝鸡市人口老龄化程度均高于全国平均水平，这既是应对人口老龄化面临的挑战，也是挖掘消费潜能促发展的机遇。应化危为机，充分发挥先进制造业优势，引进培育适老生活用品、康复辅助器具及智慧育儿产品加工企业，加快养老托育服务业发展，力促服务保障和经济增长双赢。
从实践看，各地围绕整体解决“一老一小”问题精准发力。目前包括宝鸡市在内，全国已有300多个城市（区）编制了“一老一小”整体解决方案，各地在养老托育服务体系建设方面积极探索，积累了有益经验。南京在全国率先建成家庭养老床位8700多张，相当于80家中等规模养老院；西安支持社会资本参与发展养老服务，推动养老与医疗、教育、互联网等产业融合，民办养老机构占89.5%；广州市越秀区以社区卫生服务中心、街道养老机构、健康养老企业为依托，利用信息化和智能化可穿戴设备提供智慧养老服务；成都推行“1＋N”托育服务模式，依托1个示范性托育机构，带动N个社区托育点共同发展。
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二、宝鸡市“一老一小”服务保障工作取得明显成效
（一）强化政策支持，工作机制不断完善。宝鸡市委、市政府将养老托育事业发展作为用心用力办好民生实事的重要抓手，明确高标准建设普惠型托育机构，引导社会力量发展养老托育服务。在养老方面，印发推进养老服务发展的实施意见，扎实开展第三批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点，在全省率先建立日间照料中心公建民营、民建公助发展模式和失能老年人补助机制；在托育方面，制定促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案，凤县率先出台政策，对社会性托育机构一次性补助3万元，对县内入托婴幼儿每学年补贴1000元，金台区被推荐为全省婴幼儿照护服务示范城区。
（二）坚持多措并举，养老服务扩面提质。近五年累计争取中央和省上资金3亿多元，新建养老服务项目，实施特困人员供养服务设施三年改造提升工程，养老服务机构达到1377所，现有养老床位2.38万张。市民政局在全省率先建成“智慧养老”综合服务管理信息平台，老人及家属通过电话预约服务，平台按照就近就便的原则向商家派单，实现服务与需求精准对接。依托社区养老服务设施开展助餐、送餐服务，累计服务老人18749人次。设立2339名“爱心助老员”，每年为约5.5万农村老人提供日间照料服务，让留守老人感受到关爱和温暖。
（三）积极推进试点，托育体系初步建立。扎实推进婴幼儿照护服务试点，建立联席会议制度，强化行业监管服务职能，通过优先建设公办托育机构，发挥示范引领和辐射带动作用。目前，全市已有各类托育服务机构110家，提供托位3985个。教育行政部门审批合格的70家幼儿园，开设了2～3岁幼儿托管班。岐山、扶风、金台、凤翔等县区率先启动普惠托育服务机构认定工作，目前全市已认定27家，普惠服务价格每人每月在1200元至2200元之间。
调研中，也了解到当前工作面临一些困难和问题：一方面，养老托育供给相对不足。全市每千名60岁及以上老人拥有养老床位31.6张，养老床位供给数量有待提升；每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数1.03个，完成“十四五”规划4.6个目标任务压力较大。另一方面，服务机构经营不稳定。受新冠肺炎疫情影响，养老托育机构营收不稳定，退费、房租、人力成本等经营压力大。托育市场正处在起步阶段，服务人员资格认证不规范，专业化程度低，难以满足家长对高质量托育服务的需求。
三、聚焦“一老一小”完善服务保障体系的对策建议
当前完善养老托育服务体系，应从扩供给、提质量、促融合、优环境入手，一体化推进养老托育产业协同发展，逐步满足群众多样化需求。
（一）突出普及普惠，健全服务体系扩大服务供给。按照成本可负担、运行可持续、方便可及的普惠性发展思路，着力构建居家社区机构相协调的养老托育服务体系。一是加快培育市场主体。新建公办养老机构，鼓励民间资本改造闲置房屋用于养老服务，缓解供给压力。提高民办养老机构床位补贴，支持护理型床位建设。加快发展普惠性托育服务，以托位补贴的方式吸引社会力量参与建设，快速提升托位数。在产业聚集区、工业园区等就业人群密集区域建立营利性婴幼儿照护服务机构，就近服务园区从业人员。鼓励机关事业单位、国有企业自办或引入运营方为职工提供婴幼儿照护服务。二是推动服务重心向社区倾斜。结合“四型”社区建设，完善嵌入式、分布式养老托育服务设施，新建小区按标准配建养老托育服务设施。支持物业企业提供养老托育服务，以社区持股成立社会企业的方式运营社区配套普惠性养老托育中心。三是更好发挥家庭作用。借鉴南京等地做法，大力推广家庭养老床位，实现服务资源下沉。扩大居家养老服务覆盖面，以“政府补贴＋适当自费”的方式开展上门服务。完善家庭托育备案流程、建设标准、监管机制，建设家庭邻里式婴幼儿照护服务点。
（二）突出优质多元，注重服务品质提升服务质量。以品牌化发展为抓手、专业化人才为支撑、常态化监管为保障，着力提升行业规范化、标准化水平。一是加快品牌化发展。引进外地高质量养老托育机构，带动本地机构专业化、规模化、连锁化发展。充实养老服务中心机构力量，搭建养老服务指导交流平台。建设托育服务综合指导中心，打造婴幼儿照护服务孵化管理平台。二是培育专业化人才。支持职业院校开设老年人服务与管理、婴幼儿照护服务专业，订单式培养技能人才。将婴幼儿照护服务职业技术培训纳入人社部门培训计划，实现从业人员培训上岗。建立养老托育职业能力等级与薪酬待遇挂钩机制，激励从业人员提升职业素养。三是实现常态化监管。加快推进托育机构备案，健全养老托育行业督促检查、考核奖惩、安全保障等制度机制。建立养老托育行业黑名单制度，组建全市婴幼儿照护服务行业协会，加强行业自律和诚信建设，促进健康发展。
（三）突出业态融合，延伸产业链条激活发展潜能。针对“一老一小”群体对于医疗、保健、教育等迫切需求，努力打通行业壁垒，加速产业融合发展。一是积极发展“银发经济”。抢抓国内万亿级“银发经济”市场机遇，依托钛及钛合金等重点产业集群，积极引进培育康复辅助器具、智能穿戴监测设备等老年用品制造产业，满足老年群体高品质生活需求，打造新的经济增长点。二是持续深化数字赋能。完善智慧养老综合服务管理平台功能，逐步应用安全监测、移动助行、康复照护等智能终端，擦亮智慧养老名片。建设婴幼儿照护服务信息平台，开发托育服务电子地图、婴幼儿健康管理、互联网访视等模块，发展智慧托育。三是推动医育教一体发展。支持妇幼保健机构设置一定规模托位或联合专业机构办托育，发挥专业优势。引导托育服务机构与妇幼保健院、妇幼健康促进中心签订合作协议，为入托婴幼儿提供“医育结合”服务。推进托幼一体化，鼓励幼儿园开设托幼班，实现婴幼儿教育衔接融合。
（四）突出老幼并举，加快建设老年和儿童友好型社会。用好政策工具箱，撬动社会力量有序参与，推进老年和儿童友好环境建设。一是打造友好政策环境。在制定年度建设用地计划时，对养老托育设施用地予以保障，适当放宽用于养老托育房屋和设施的租赁期限。严格落实护理假、育儿假等政策措施，制定托育机构建设运营补贴办法。建立养老托育政务服务事项清单，推进“一件事一次办”。二是塑造友好养老环境。推广全国示范性老年友好型社区创建经验，推出社区适老化改造清单，在老旧小区改造中突出电梯加装、休憩设施和无障碍环境建设等任务。支持老年大学在老年人口密集的区域设立学习点，开设艺术、养生、智能手机使用等课程。三是营造友好育儿环境。争取国家儿童友好城市建设试点，深化省级婴幼儿照护服务示范城区创建。推进公共场所母婴设施改造，实施街区道路、公园绿地等空间设施适儿化改造，推进社区儿童之家建设，让儿童共享城市美好生活。
（调研组组长：宝鸡市人民政府研究室主任董华；副组长：研究室副主任刘新宁；成员：唐军科、王少文、吕义轩）
