城市建设是现代化建设的重要引擎，党的二十大报告提出“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”。2023年7月，习近平总书记视察苏州时指出“苏州在传统与现代的结合上做的很好，不仅有历史文化传承，而且有高科技创新和高质量发展，代表未来发展方向”。苏州以高水平规划建设助推城市高质量发展，更好实现传统与现代、文化与经济的结合，在推进中国式现代化中走在前、做示范。

一、城市更新的内涵

城市更新就是深入挖掘城市资源禀赋，在重整、互配、共融中寻求最佳效益，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。

尊重规律。习近平总书记强调“做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律”。城市更新是在“城市上建设城市”，通过深入分析更新区域的历史沿革和现实矛盾，尊重人的需求和城市发展规律，使项目科学决策。

前瞻思维。习近平总书记指出“在规划、建设理念上，要体现出前瞻性、引领性”。城市更新是城市建设发展的自我革新，通过分析更新区域的人口、经济、基础设施承载力、基本公共服务供给力、生态环境容纳力等，科学研判城市发展的未来趋势。

系统谋划。习近平总书记指出“统筹城市布局的经济需求、生活需求、生态需求、安全需求”。城市更新发力点在“产”，着眼点在“城”和“人”，依据更新区域的功能定位、产业导向、历史文化和民生意愿，系统性提出项目实施的“诊疗”方案，促进“产城人”融合发展。

法治意识。习近平总书记强调“善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题”。城市更新不仅需要极具智慧地整合资源、破解瓶颈，制定可操作的实施方案，而且还需要依法实施，制定可复制推广的政策保障体系和技术标准体系，打通土地、规划、建设、管理等政策壁垒，解决顽症难题。

二、苏州做法、经验及启示

苏州城市更新实践既具北京上海等地的共性，又具自身特性，住建部将其实践经验梳理成可复制清单向全国推广。

具体做法

1.开展更新体检评估。编制《城市更新体检评估指引》，明确76个指标体系，确定城市更新重点、划定城市更新单元，形成古城、老城、新城分体检报告和总报告。

2.明确八项更新内容。即历史文化保护、民生服务、既有建筑安全隐患、城市消极空间、数字孪生、韧性城市、城市生态、低效产业用地等。

3.建立政策保障体系。制定规划、土地、金融、消防、审批等政策，如《促进存量建筑盘活利用提升资源要素利用效益的指导意见》《开展无证建筑补充办证工作方案》等。

4.制定技术标准体系。编制《苏州市城市更新技术导则》《微更新建设指引》《既有建筑消防设计技术指南》，指导城市更新参与者在实践中科学谋划、高效推进。

实践经验

1.转变惯性思维。苏州摒弃固有的按规划机械执行的惯性思维，以“公共优先”平衡各方利益，以“区域统筹”合理配置资源，以“项目策划”主动衔接规划，以“产业定位”塑造区域特色。

2.协调多方主体。苏州注重沟通协调各方主体，充分考虑城市的社会效益和生态效益、投资方的经济效益、产权人的自身利益，求同存异、各得其所，促使项目推进。

3.统筹各方资源。苏州市开展城市更新融资模式研究，推进更新项目科学分类，选择匹配的投融资模式，构建可行的收益回报机制。同时，汇集各类财政补贴资金，梳理各项行政事业收费减免和税收优惠等政策。

4.创新用地政策。苏州市借鉴北京、上海等地政策，盘活建设用地再利用，如建筑规模全区统筹、鼓励用地功能转换和兼容使用、丰富建设用地配置方式、支持新业态新产业、制定遗留问题处置路径等。

对西安的启示

1.前置城市体检。开展两条主线的城市体检，一是增强人民福祉，查找群众反映强烈的问题；二是提升城市活力，查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。

2.实行区域统筹。跳出项目平衡只算经济账的局限，将一个区域作为一个有机整体，统筹社会效益和经济效益，使二者相互支撑、互为补充。

3.注重公益属性和文化属性。一是推动城市功能完善和品质提升；二是构建多元融合的“社区生活圈”；三是注重历史风貌保护和文化传承，留住街区肌理和文化记忆。

4.重视低效空间挖掘利用。一是推动土地资源空间重组、产权重构和利益共享，盘活低效用地；二是改变建筑使用功能，激活低效既有建筑；三是处置不符合土地、规划手续的建设项目。

三、有关建议

借鉴苏州及北上广深等地经验，结合西安古都历史形态和城市发展格局，提出以下建议。

（一）加强顶层设计。建立完善“1+N+X”的制度体系。

“1”：制定《西安市城市更新条例》，加强法律约束；

“N”：保障项目落地的政策、规划和技术体系。政策体系包括土地、规划、税收、消防、审批等；规划体系包括市区两级的专项规划、更新片区的详细规划、更新项目的实施方案等；技术体系包括风貌导则、技术导则、微更新导则等。

“X”：出台或修订以专项工作为主导的更新政策。如，老旧小区改造、工业上楼、重点片区能级提升、城中村及棚户区改造、西安古城复兴等。

（二）做优前期工作。对更新项目开展“动态测评+精准策划+主动规划+开明设计”前期工作，建立项目库，成熟一个、实施一个。

“动态”测评：开展“城市体检”，分析现状问题、经济活力、区域特色及优势潜力。建立动态数据收集系统和评价体系，为项目规划、建设及后续管理提供依据。

“精准”策划：围绕项目定位，明确产业发展方向，制定符合区域发展的策划方案，开展有针对性的更新活动。

“主动”规划：建立建筑规模指标精准投放机制，通过“必要附属设施不计入管控规模”和“保民生补短板增量按区统筹”的方式，解决公益项目建筑规模指标约束问题。

“开明”设计：满足“人的需求”和文化传承需求，将宜居城市、智慧城市、韧性城市等理念融入方案设计。

（三）开展多种类型的试点工作。

1.开展以“老旧小区改造”为主导的完整社区更新试点。拓展西安老旧小区的空间和时间界限，实现公共资源共享，公共服务共担，社会治理共建。在空间上，对内，延伸至房屋内部，统筹老旧上下水管网、线缆改造，引导居民自行开展室内专修，提升居住品质。对外，延伸至社区范围，有条件的打开相邻小区的围墙，腾退出的空间，按照完整社区要求，建设满足群众实际需求的公共服务设施；在时间上，建立社区治理的长效机制，对“弃管小区”和低质管理小区进行托底，引入物业集中管理，降低物管成本，提升服务质量。加强社区建设，增强群众的认同感和归属感。

2.开展以“园区提效升级”为主导的产业用地更新试点。以提高“单位亩产”为导向，促进西安各类园区空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变。对国家级开发区，推进“工业上楼”，分类制定适合“工业上楼”的产业指引和建筑设计指引，建设安全适用的“工业上楼”园区及楼宇，缓解土地紧张困局，提高了土地集约利用水平；对省市级开发区，调整产业结构，逐步清退“三低一多”，即科技含量低、土地利用率低、产值低、占用资源多的落后企业，引入高科技、高产值、高质量的优质企业，优化资源要素配置。

3.开展以“产人城融合”为主导的古城保护更新。西安古城墙围合的11.7平方公里的古城区，既是西安的几何中心，又是西安城市精神文脉所系。建议以古城整体作为更新单元，通过“引人”，实现“引产”，促进古城复兴。一是引游人，打造“博物馆之城”。利用西安丰富的文物资源，活化利用历史建筑、近现代优秀建筑、腾退办公用房等，打造“众、小、精”的专题博物馆群，增强古城“硬核”；二是引青年人，打造“新型都市工业”。古城区闲置了大量的写字楼、商办楼宇，通过发展科技产业、创新产业、金融产业、绿色产业，引入或孵化一批“独角兽”“瞪羚”企业，吸引年轻人在古城创业，推动“工业回归主城”。同时，通过收储、租赁老旧小区改造为人才公寓，改善住宿条件，降低生活成本。

4.开展以“提升城市能级”为主导的重点片区更新试点。城区核心功能决定核心竞争力。通过优化资源配置，策划包装重点片区更新项目，拓展发展空间。一是开展传统商圈的整体更新。盘活倒闭商场、闲置用房以及沿街二楼商业店铺，打造体验消费、休闲消费、文化创意消费场景。如钟楼商圈、解放路商圈、小寨商圈等，促进消费升级；二是开展大学区及周边更新。利用大学丰富的科创资源，推动科技、金融、商业、体育等多要素多功能，在大学区集聚融合。如西交大周边、西工大-西北大周边、长安大学城等，提升发展能级；三是开展以文控保单位为核心的片区更新。充分发挥文保、控保等历史文化价值，使优势资源为城市发展服务。如，实施以红色教育为主导的“八办—革命公园”片区更新、以藏传佛教文化为主导的“广仁寺”片区更新等，增强城市硬核。

城市更新是当前城市建设的主旋律，应以习近平总书记关于城市工作重要论述为指引，把握时代脉搏、城市规律和人民对美好生活的向往，为城市高质量发展提供西安经验。

（作者为第六批陕西赴江苏挂职干部）