创新基层治理模式   预防化解矛盾纠纷

——汉阴县坚持和发展新时代“枫桥经验”的实践

刘飞霞

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。汉阴县面对乡村（社区）治理工作出现的新情况、新问题，创新推行了“321”基层治理模式，打好矛盾纠纷源头预防化解主动仗，基本实现“小事不出网格、大事不出村（社区），矛盾不上交、平安不出事”，彻底改变了矛盾纠纷“被动接访”“化解滞后”的不利局面，先后入选全国第四届加强和创新社会治理典范案例、国家首批20个乡村治理典型案例。2023年8月，全省坚持和发展新时代“枫桥经验”推进基层矛盾纠纷多元预防化解现场会在汉阴召开。

法庭指导村调解组织化解群体性纠纷

多措并举，打好治理“组合拳”

建立“三线”联系，壮大矛盾纠纷预防化解力量。一是党员联系群众。依托农村党员积分制管理，建立党员联系服务群众制度，及时宣传政策法规，听取群众诉求，帮助解决困难，吹响广大党员争当矛盾纠纷排查化解“先锋号”。二是人大代表联系选民。各镇建立人大代表工作中心联络站，各村（社区）建立人大代表工作站、工作室，将每周三定为“选民接待日”，每季度召开选民座谈会，收集群众意见建议，帮助解决实际困难，同步促进人大代表依法监督。三是中心户长联系乡村（社区）居民。由群众推选2354名中心户长，协助镇、村做好矛盾纠纷信息收集、调解、治安联防等工作，竭力为群众提供服务，构筑了维护乡村（社区）社会和谐稳定第一道防线。

实施“两化”管理，织密矛盾纠纷预防化解网络。一是网格化管理。以乡村（社区）为单位，分片区设立一、二、三级网格，并将矛盾纠纷信息收集、排查调处、风险预警、协同处置、结果反馈等工作纳入其中。一级网格长由村“三委”班子成员兼任，二级网格长由村民小组长担任，在人口较多的二级网格按照就便就近就亲的原则，每20～30户（70～120人）划分为若干三级网格，网格长由中心户长担任，中心户长不足的由党员、人大代表进行充实。目前，全县共划分网格5940个，选配总网格长159名、一级网格长751名、二级网格长1523名、三级网格长3666名，实现31万人网格全覆盖。二是精细化服务。家庭收入达到或超过全村平均水平，且连续三年被评为“平安家庭”的列为“放心户”，实行“绿色管理”，对其等候“在线”服务；家庭收入低于全村平均水平，且近两年未被评为“平安家庭”的列为“关心户”，实行“黄色管理”，居住在附近的“三线”人员开展针对性服务；巩固脱贫成果“三类户”和“三留守”人员、残疾人、有服刑或刑满释放人员的家庭列为“连心户”，实行“红色管理”重点帮助，形成了横向到边、纵向到底的群防群治大网格。

建强治理平台，打好矛盾纠纷预防化解“组合拳”。一是健全“6＋1”组织体系。健全以村党组织为核心，村民代表大会为决策主体，村委会为执行主体，村监委会为监督主体，村级经济组织为支撑，社会组织为补充的“六位一体”村民自治平台，全覆盖建立县、镇、村三级调解组织。二是深化“三治”融合发展。逐村制定村规民约，建立红白理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会；深化“诚孝俭勤和”新民风建设，开展“群众说、乡贤论、榜上亮”道德评议活动，建立互助幸福院、道德（爱心）积分管理超市，优选推广家风家训200余条，2020年汉阴被评为“中国家训文化之乡”；创新推行信访工作预防、受理、办理、监督追责、维护秩序“五个法治化”试点，健全“三官一律”进村（社区）制度，建成农村中心警务室23个、“法官工作室”46个、检察官工作联系点36个、法律服务工作站14个，实现159个村（社区）法律顾问全覆盖，“遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法”成为村民自觉行动。三是推行“两说一商”机制。县镇干部常态化下沉到农户家中“说法说政策”，减少因不懂法律、不知晓政策而引发的矛盾纠纷；镇、村设立“群众说事室”，拓宽诉求反映渠道，及时就地做好矛盾纠纷调处；依托院落会、小组会、村民代表会等形式每月举行“大事要事民主协商”，广泛开展公共事务、复杂纠纷民主协商，构建民事民议、民事民办、民事民管协商格局。两年来，运用“两说一商”议事机制解决事项2200余件。四是实施“八步法”闭环管理。对矛盾纠纷按照“收集汇总→个案分析→风险评估→分流交办→分类化解→动态管理→跟踪回访→结案归档”8个步骤，根据矛盾纠纷性质、积累时间、冲突程度、当事人情况进行综合研判，实施“红、黄、蓝”三色分级预警，按照等级分流交办，动态闭环管理矛盾纠纷。在县、镇综治中心设立集信访、调解、司法救助等“一站式”矛盾纠纷调处中心，通过归口交办、联合调解推动矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控。五是提升数字化运用效能。建立汉阴县“321”大数据平台和矛盾纠纷调处子系统、“321”民情在线公众号，推行矛盾纠纷线上受理、线下调解、全程监督，实现“小事一格解决、大事一网联动，矛盾不激化不上交”。按照“小探头＋大联防”思路分别建成一、二、三类视频监控100路、1000路、10000路，并与智慧警务平台、综治中心无缝对接，构建立体多元、智慧赋能、实体运用的社会治安防控体系。

凝聚合力，构建治理“新格局”

实现了源头化解，形成了齐抓共管大格局。“321”基层治理模式立足农村“熟人社会”，整合利用农村党员、人大代表和中心户长等群众身边的“能人”参与矛盾纠纷排查化解，第一时间把问题解决在基层、化解在萌芽状态，真正从源头抓牢抓实矛盾纠纷预防化解。通过“一平台”建设，高效集成县、镇、村（社区）三级力量，协同联动强化矛盾纠纷排查化解，真正做到了源头预防控增量、及时化解减存量、共商自治防变量，推动矛盾纠纷预防在先、化解在早、控制在前，形成了“群众唱主角、干部来引导、有事当时了”的群防群治大格局。2021年以来，共收集群众意见建议、利益诉求、政策咨询2.68万件，95%以上矛盾纠纷在镇、村（社区）得到解决，事件办结率和群众满意率均达97%以上。

畅通了诉求渠道，维护了农村（社区）社会稳定。“321”基层治理通过就近就便就亲设置三级网格，让群众的诉求渠道变宽了，听取群众意见建议的人多了，协调解决群众矛盾纠纷的力量强了。及时发现、掌握矛盾纠纷隐患，对能化解的及时化解，暂时化解不了的跟踪稳控，做到矛盾不激化、不上交，有效预防了生活失意、心态失衡、行为失常、家庭失和、情感失迷“五失”人员恶性案件的发生。全面落实“打防管控建”各项措施，全县刑事治安警情、刑事案件同比分别下降23.08%、34.64%，电信诈骗案件发案数、损失数同比分别下降57.5%、35.3%，刑事命案死亡人数同比下降66.7%，刑案率同比下降36.64%。

凝聚了民心民力，推动了经济发展。“321”基层治理模式发挥了“三线人员”的“人熟、地熟”优势，使群众的怨气想法有了倾诉之处，困难问题有了解决之途，群众气顺了、心齐了、劲足了，村党组织的组织力提升了；“两说一商”机制通过大事要事民主协商实现群众事群众议、群众办，促进了群众自我管理、自我服务、自我教育、自我发展、自我监督；建立专业合作社、经济组织共同发力推进了各村产业快速发展，更好助力经济社会高质量发展。2023年度全县农村居民人均可支配收入达14258元，同比增长7.5%，月河工业集中区被认定为省级经济技术开发区。汉阴先后被确定为全国信访工作“三无”县、全国乡村治理体系首批试点单位，荣获国家卫生县城、国家园林县城、全国农村创新创业典型县等12项“国字号”殊荣。

党建引领，强化治理“出实招”

启示一：必须坚持党的领导。“枫桥经验”核心要旨是“坚持党的群众路线”，这也是党的生命线和根本工作路线。“321”基层治理模式充分发动党员、人大代表、中心户长等优秀群众代表参与矛盾纠纷排查化解，共同解决好群众自己的事情，真正将党的正确主张变为群众的自觉行动；健全完善以党委、人大、政府、经济组织、社会组织、志愿服务组织、调解组织、农民群众等主体参与、共建共治共享的多元化治理共同体，做到善治于“共”、善治于“情”、善治于“先”，探索出提升基层社会治理体系和治理能力现代化建设水平新路径。

启示二：必须坚持人民主体。“321”基层治理模式充分发挥农村熟人社会属性，让群众“身边人”做好矛盾纠纷排查和化解，第一时间及时发现问题，做好预警和提前介入，让各类矛盾及时化小、化了，真正化解在萌芽状态；“两说一商”机制让群众全过程参与村级重大事务决策，做到涉及全村的大事、涉及村民利益的要事群众说了算，不仅提高了群众对村内事务的参与度，也增强了他们对村级决策的认可度，既让群众第一时间了解国家政策法规，又能及时表达自身利益诉求，最大限度地预防和减少了矛盾纠纷。

启示三：必须强化协同联动。“321”基层治理模式坚持全县“一盘棋”，按照优化、协同、高效的原则，汇聚党委、政府、社会、群众等各方力量，健全党组织统一领导，政府依法履责，各类组织积极协同，群众广泛参与，自治法治德治相结合的基层治理体系，调动了社会力量参与矛盾纠纷排查化解，推动了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理；县、镇分别建立矛盾调解组织和“一站式”矛盾纠纷调处中心，及时把矛盾纠纷预防在先、化解在基层、化解在萌芽状态，实现了矛盾纠纷一站式接收、一揽子调处、全链条解决。

启示四：必须坚持数据赋能。以“321”大数据平台和矛盾纠纷排查化解子系统打破行业部门信息壁垒，搭建倾听群众呼声，发现社会矛盾的信息平台，构建协同闭环的数字化社会治理体系。对矛盾纠纷全景数据库进行处理分析，健全“用数据说话、用数据管理、用数据决策”的多元矛盾纠纷化解新机制，真正变“后置”“被动”为“前置”“主动”。通过视频联网“百千万”工程打造“全覆盖、无死角”的治安防控屏障，提升了矛盾纠纷预防化解的预见性、精准性、高效性。

（作者系汉阴县委书记）