2023年5月，习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时指出，“因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系”。陕西县域以80%的国土面积和55%的常住人口，聚集了近一半的经济总量，正日益成为全省城镇体系不可或缺的组成部分、城乡融合发展的重要支撑、扩大内需的重要引擎、人民美好生活的重要保障。为进一步发挥小城镇节点作用，培育壮大镇域经济，构建完善县域经济体系，近期调研组赴宝鸡、渭南、商洛等地开展调研，形成如下报告。

一、县域经济发展呈现新特征

近年来，省委、省政府出台推动县域经济高质量发展政策措施，编制完成“一县一策”“一区一策”事项清单，整合设立专项资金，支持县域主导产业发展、园区升级和县城建设，县域经济发展取得明显成效，但问题依然不少。

2020-2023-年陕西省县域生产总值及占比变化

一是县域经济总量稳步增长，但强县不多不优、区域分布不均衡。2023年，全省县域实现生产总值1.62万亿元、占全省比重达到48%，县均生产总值195.25亿元、较上年增长2.3%，县域人均生产总值77894元、较上年增加2144元、但低于全省平均水平（85447.82元）。生产总值超百亿的县（市、区）数量大幅增加，24个县跨上200亿元台阶，但占比不足30%，主要位于陕北和关中地区，仅有2县（神木、府谷）入围全国百强县，8县入选西部百强县，均是资源富集类县。

二是县域城镇化格局持续优化，但城乡融合发展仍有空间。2022年全省83个县（市、区）县域城镇化率49.2%，2023年末全省常住人口城镇化率达66.2%，均呈上升趋势，二者之间差距仍然较大。2023年，全省城乡居民收入比缩小至2.63∶1、高于全国平均水平（2.45∶1），但收入绝对差距在不断增大，城乡居民可支配收入相差27721元、较2018年扩大了5615元。

三是县域经济平台建设不断完善，但生产要素集聚能力不突出。产业平台持续完善，截至2023年底县域工业集中区86个，较上年整合31个，累计创建省级高新区23个、省级经开区3个，农业产业融合发展示范园24个、特色专业园区48个、现代农业产业园57个、农产品加工园区23个。产业集群化程度不高，2023年工信部评选的两批200个中小企业特色产业集群有80个位于县域，我省4个产业集群入选，仅有1个位于县域。超90%的县（市、区）参与对接秦创原平台，促进科技资源县域流动，仅有4个入选国家创新型县（市）、3个入选国家知识产权强县/试点县。2023年，全省县域民间投资占固定资产投资的53.4%，较上年下降5.8个百分点，民间投资活力不足。

四是县城综合承载能力持续提升，但基础设施短板弱项仍然明显。2021年底，我省已实现县县通高速、重点镇通二级公路，县城人口密度远高于全国，建成区路网密度达到7.2公里/平方公里。商贸流通企业线上线下融合快速发展，国家电子商务示范基地、电子商务进农村综合示范县争创成效显著。但县级地方财政收入整体偏低，2023年83个县（市、区）地方财政收入平均7.05亿元，平均财政支出约34.42亿元，发展高度依赖转移支付，部分县城基础设施欠账较多、功能不够完善，人居环境有待提升，优质公共服务资源较为短缺，供水普及率、污水处理率、生活垃圾处理率、绿化覆盖率等指标低于全国平均水平。

五是县域特色经济逐步做强，但一二三产融合度不高。近年来，各地坚持做好“土特产”文章，大力发展联农带农经济、集体经济，农业产业化成效明显，2023年全省县域省级以上农业产业化龙头企业达600个、相比2021年增长104个，占全省比重76.9%。但县域内产业吸纳农村劳动力转移就业能力有限，农民收入提高难度较大，长期以来农民工资性收入占比基本保持在40%左右，低于全国平均水平。

二、镇域经济发展出现新趋势

近年来，全省发展镇域经济的政策、体制机制和工作体系加快健全完善，镇域经济对县域经济发展的支撑和对城乡融合发展的纽带作用不断强化。

一是镇域经济日益成为我省县域经济高质量发展的新支点。全省现有973个建制镇（县城所在地保留建制镇的有18个），行政区域面积18.12万平方公里，占全省面积88%。“七普”数据显示，全省建制镇常住人口约1703.8万人，占所在县（市、区）的61.53%，城镇人口227.9万人，农村人口1475.9万人，城镇化率13.4%。根据工信部赛迪智库发布结果，全省有11个镇入围2024年全国镇域经济500强，12个镇入围镇域经济西部50强。截至2022年底，83个县（市）中位于镇域的规模以上工业企业数量有2686家，占县域比重55.6%，镇域经济对县域经济的支撑作用不断加强。

二是镇域经济日益成为以县城为重要载体的城镇化“蓄水池”。随着县域城镇化深入推进，县城周边镇逐步融入县城建设，成为县域次中心，一些偏远镇成为乡村公共服务中心，是城市回流的农业转移人口的主要聚集地。近年来，全省启动100个乡村振兴示范镇建设工作，镇区、园区建设稳步推进，农村人居环境明显改善，农村治理水平不断提升。

三是镇域经济日益成为激活消费潜能的新引擎。特色产业正在成为驱动镇域经济发展的新增长点，全省纳入清单管理、进行重点培育的特色小镇有14个，特色产业投资占比70%以上，带动就业人数近9万人。蓝田县华胥镇、韩城市芝阳镇、泾阳县云阳镇等共计7个镇自2020年起连续三年入选农业农村部“全国乡村特色产业十亿元镇”。特色产业发展壮大，镇域经济日益繁荣，乡村消费潜力不断释放，2023年全省乡村社会消费品零售总额达到1347.41亿元，相较2018年增长25.66%。留坝县火烧店镇、柞水县营盘镇依托优质生态资源，大力发展精品民宿，为农民增收拓宽了新渠道；武功县武功镇的千年古集“河滩会”至今仍保有文化、物资、旅游集散地功能，是镇域特色经济的典型代表。

四是特大镇经济发展面临着体制机制改革挑战。全省经济强镇的人口、经济规模已经超过部分区县水平，拥有规上工业企业数量超过20家的镇有39个，工业总产值超百亿的镇近20个。但在经济管理、行政执法等方面受限制较多，一定程度上制约了镇域经济高质量发展。上榜镇域经济500强的神木市大柳塔镇、岐山县蔡家坡镇、富平县庄里镇以及汉滨区恒口示范区，开展了为期五年的“小城市培育试点”工作，在权力下放、财税体制改革、管理体制机制优化等方面取得积极进展，“扩权”获得更多发展自主权，一定程度上破解权责背离的“小马拉大车”现象。大柳塔镇等地生产总值超过预期目标，但同时也仍存在着城镇化水平提升有限，基层政府承接能力不足，地方政府债务规模较大等问题。

三、推动全省镇域经济高质量发展的对策与建议

一是分类施策、示范引领，重塑镇域经济发展新格局。立足各镇区位优势、资源禀赋、功能定位和发展实际，谋划实施“百镇共富、千镇共兴”工程，力争用五年左右时间，形成以都市周边镇为龙头、县域中心镇为枢纽、产业重点镇为节点、特色小镇为呼应的县域经济发展格局，引领全省小城镇快速发展。推进都市周边镇融入邻近大城市发展体系，积极承接城市产业外溢。支持有条件的中心镇发展成县域副中心或新型小城市，围绕县域经济高质量发展与空间布局优化，提高产业发展水平，完善镇区服务功能，强化就业吸纳人口能力。推动乡村振兴示范镇建设，实现“乡村特色产业十亿元镇”“百亿工业重镇”数量突破。积极稳妥推进特色小镇创建，对纳入“全省特色小镇管理清单”的小镇进行重点培育。

二是产镇融合、共建共享，提升镇域承接产业转移能力。坚持园区与镇区基础设施共建共享，推动产城一体、镇园融合，引导镇域内和周边乡镇的企业向园区集聚，实现集中集聚集约发展。立足比较优势，因地制宜发展壮大一批工业强镇、农业大镇、商贸强镇、文旅名镇，打造产镇相融、宜居宜业的产业重点镇，支持发展“农业＋”“文旅＋”“制造业＋”等融合型产业，塑造“一镇一业”“一镇一品”发展格局。加强产业服务平台配套建设，加快建设一批服务于产业发展的电子商务平台。支持搭建创业服务平台，引导高校毕业生、返乡农民工就近创业，鼓励各类服务和培训机构为创业者提供知识技能培训，对参与培训的创业者给予补贴或税收减免优惠。

三是全面统筹、精准配置，适度增加镇域公共资源供给。做好“三个统筹”，即统筹县镇村三级体系，统筹生产、生活、生态、安全需求，统筹各类资金，强化普惠性金融服务支持，加快推进小城镇基础设施补短板强弱项。优化城乡融合交通体系，完善镇区路网，促进城乡客运一体化建设。健全防洪排涝、防灾减灾、新基建等设施，加强污水、垃圾处理设施建设，推动公共厕所改造提升。加大公共服务设施提标扩面，提升乡镇卫生院服务能力，完善镇域医养结合立体化服务。加强小城镇优质教育资源供给，增强镇驻地学校辐射引领功能，打造绿色便捷文体设施，支持构建舒适高效、全域覆盖、层级叠加的镇村高品质生活服务圈。

四是扩权赋能、强化支撑，健全镇域经济发展支持政策。对直接面向基层的产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、民生保障、环境保护等方面经济社会管理权限，结合实际给予经济大镇一定扩权。鼓励经济大镇所在县（市、区）进一步完善县乡财政体制，明确县镇财政事权和支出责任，适当增加经济大镇财政自主权。通过优化专项资金结构、争取专项债券等方式，加大对经济大镇的项目建设支持力度。提升经济大镇和特色小镇用地集约节约水平，提高“亩均收益”，积极盘活存量土地资源，鼓励试点镇开展建设用地增减挂钩工作。按照国家统一部署，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。鼓励和引导金融机构根据经济大镇和特色小镇特点，创新金融产品和服务方式，加大金融支持力度。结合我省实施“千村示范、万村提升”工程，积极开展驻镇驻村规划师试点工作，提升基层规划水平。

（撰稿：李稷、张向龙、魏昊）