优化基层管理体制   提升基层治理效能

——西安市创新深化基层管理体制改革的调研与思考

西安市委编办

西安市认真贯彻落实中央和省委推进基层管理体制改革的部署要求，坚持试点先行、示范带动，梳理《全市基层管理体制改革创新工作任务清单》，逐步构建完善五级基层治理体系和部门与街道、社区之间的共联共享信息平台，“党建引领、街呼区应、全域联动”“1＋3＋N”执法联动机制推动审批服务事项、执法事项、考核评价事项下沉的经验做法初步形成。

阎良区凤凰路街道党群服务中心

试点示范  稳步推进

西安市在莲湖区3个试点街道基础上，坚持问题导向、突出重点、各有侧重的工作思路，拓展扩大13个街道深入开展试点，同步指导其余12区县对照梳理11项任务清单，制定符合本辖区实际的改革创新方案，稳步推进，不断优化基层管理体系，逐步形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障的基层管理体制和运行机制新格局。

着力优化“职能重建”。以加强基层政权治理能力建设、巩固党的执政基础为核心，推动街道机构职能从“物理整合”向运行机制“化学反应”转变，建立基层治理联席会议制度以及社区、物业、网格员协同工作机制，定期研究解决基层治理中的难点、热点问题，形成党建引领基层共建共治共享新局面。利用“一站式”平台，搭建多元调处机制，突出化解社会矛盾风险，集聚人民调解、行政调解、司法调解、专业委员会调解合力的体系不断完善。 

着力打造“联动机制”。依托社会治理综合指挥平台，推行宣传发动、机制带动、阵地推动、平台联动的“四轮驱动”工作模式，拓展“网格＋”，以巡查走访、闭环处置、协调联动等机制为抓手，科技赋能形成网格内事件闭环处置，健全常态化便捷、精准服务机制。针对“看得见的管不住、管得住的看不见”的基层治理难题，实行“1＋5＋N”综合执法模式，充分发挥“一长多格”“一格一员”基层网格队伍作用，建立健全“街道执法队＋社区（村）网格员＋N”协同配合机制，打造“一队多能、一岗多能”执法队伍，形成“区—街—社区”纵向贯通、横向集成、信息共享的基础指挥信息平台，实现事件流转、呼叫、响应、处置全流程闭环管理。

着力实现“多网合一”。以充实网格治理力量、完善联动联治机制、推动“网格＋”业务融合为重点，强化党建引领，发挥基层党组织和党员队伍作用，完善基层社会治理体系，建立街道全科专职网格员队伍，推动基层党组织、党员进网格、入小区、到村组，促进党建、综治、城管、应急等部门的业务在网格内汇集，提高网格化管理的规范化精细化水平，不断提高工作效率，让基层群众在改革中有感有获。推行“网格＋检察＋公安＋司法＋安全生产＋市场监督＋城市管理＋环境保护”等多网合一治理模式，促进专业、社会力量与网格深度融合，汇聚基层治理强大合力。

着力推动“明责、赋权、扩能”。聚焦基层管理权责不对等、职责不清晰等问题，加大政策供给，优化街道编制，下沉管理职能，形成《街道主体责任和配合责任清单》《街道执法事项清单》《街道便民服务事项清单》等政策文件，进一步为基层“明责、赋权、扩能”，积极构建党建引领基层治理体制机制改革创新格局，不断激活街道发展内生动力。

党建引领  成效显著

通过“试点先行，逐步推开”的探索实践，持续深化街道体制改革创新，初步构建起了“边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障”的基层管理体制，以党建为引领的基层治理模式取得显著成效。

党建引领，凝聚基层治理新合力。一是党建引领优势充分发挥。街道党工委体制机制不断优化，将社区（村）优秀党组织书记、公安派出所主要负责人等纳入党工委委员，基层党组织领导力量得到充实加强。基层组织、宣传、统战等党建工作职责优化整合，形成了“大党建”工作格局，基层党组织的政治、组织优势得到进一步发挥。二是基层工作基础不断夯实。试点街道成立党建引领基层治理领导小组，健全社区、派驻（派出）机构、驻地企事业单位共同参与的联动机制，持续推动多方力量参与社会治理。三是基层党建工作水平得到提升。实现区（县）、街道、社区（村）三级党群服务中心“全覆盖”，落实社区（村）党组织书记、居（村）委会主任“一肩挑”，实现交叉任职。涌现出“红燕135、民呼我行”“乐邻聚”等“民有所呼、我有所行”基层党建品牌，形成了区域统筹、上下协同、条块联动、共建共享的基层党建新格局。

体制改革，打造高效运转新模式。一是筑牢基层“四梁八柱”。基层单位体制机制设置进一步优化，形成街道“六办三中心一队”框架，综合设置内设机构和事业单位，尤其是对职责任务较重的党群服务中心、社会治理和网格化服务管理中心领导职数进行调整，全市街道内设机构和事业单位进一步优化，设置更加贴近基层治理实际和区域化发展需求。二是建强基层“一支队伍”。优化调整编制，将各区（县）派驻街道机构各类人员统一纳入街道管理，市级及时为人员编制较为紧张的雁塔、未央、阎良、临潼及高新区补充街道行政编制、事业编制，加强基层力量建设。三是聚焦街道核心职责。制定《街道“三定”规定》《街道职责任务清单》，明确了街道行政管理和公共服务职能，取消了城区街道招商引资、协税护税等经济工作职能，建立职责准入制度和职责动态调整机制，保障街道集中精力抓党建、抓治理、抓服务，实现由“管理型”向“公共服务型”转变。

赋权扩能，基层治理激发新动力。一是街道治理能力实现新提升。各区县向街道充分赋权，将党的建设、统筹区域发展、基层公共服务、维护安全稳定等8个方面的工作职能赋予街道实施，区级部门和街道的职责边界、主体责任和配合责任等条块责任进一步明晰。二是居民群众幸福感得到新提升。整合基层行政审批和公共服务职责，进一步加强街道便民服务机构建设，提升街道党群服务中心综合使用效率。将65项政务服务事项纳入街道便民服务中心办理，实行“一站式服务”“一门式办公”，着力打造“15分钟便民服务圈”，街道80%的高频事项实现了“最多跑一次”，街道年均承接办理审批服务事项60余万件，有效打通了为民服务“最后一公里”。三是基层治理效能获得新提升。开展全国市域社会治理试点，设立市、区（县）、街道综合治理与网格化服务管理中心，打造“多网合一”“全科网格”，划分全科网格7086个，配备专兼职网格员1.8万余人，形成了“一网多能、一岗多责”的基层治理格局。建立全市社会治理综合指挥信息平台，实现互联互通、信息共享、实时监控、综合监管等功能。四是基层执法能力得到新提升。推进行政执法权限和力量向街道下沉，以城管综合执法中队等执法力量为基础，组建128个街道综合执法队，下沉各类执法人员1100余名。制定《街道执法事项清单》，明确街道承接的60余项行政处罚、行政检查事项，各街道执法机构年均办理基层行政执法及检查事项19万余件，让“一支队伍管执法”成为常态。

正视差距  补齐短板

随着基层管理体制改革的不断深入，街道建设取得了明显成效，有效解决了一批困扰基层的体制机制问题，但距离“治理体系和治理能力现代化、基层群众自治充满活力、基层公共服务精准高效”的要求还有不小差距。

基层治理能力水平还有待提升。基层党组织统领基层工作能力不强，一些党员思维方式、工作作风和服务能力与经济社会的发展不适应，与群众的利益诉求不适应。社区负责的社会事务纷繁复杂，一定程度上分散了抓党建工作的精力，导致部分社区党组织书记抓党建工作思路不清、措施不力，党组织活动开展不经常，党员先锋模范作用发挥不够等问题。

基层自治效能发挥不充分。群众自治组织自治权得不到充分发挥和行使。部分基层单位和基层干部在加强基层治理、化解矛盾纠纷工作中，没有很好厘清政府管理与群众自治关系，突出表现为行政干预太多，基层自治组织行政化、群众广泛参与不够。基层治理社会力量参与不多、社会协同不足、社会资本缺乏，基层治理缺乏广度和深度。

基层治理法治化建设还不完善。基层治理涉及的事务较多、涉及的部门众多，但相关法律法规规范主要涉及县级以上部门，对于街道、社区，规范和授权的权责较少，容易造成无法无规可依，形成错位行政和模糊管理。另外，信息流通不畅也造成了基层治理的问题，信息传递效率低下，导致决策失误和行政效率低下。

突出重点  久久为功 

持续提升基层治理效能，要以更高标准、更大力度、更实举措推动资源管理服务下沉，加大改革创新，积极稳妥推进基层治理体系和治理能力现代化建设，应着重把握好以下三个方面。

坚持党建引领，完善基层治理体制机制。新征程新阶段，经济社会转型升级，长期积累和新发展中的各种矛盾交织并存，基层治理面临更加严峻挑战。要从体制机制上全面加强党对基层治理的领导，从职能配置上把加强党的领导落实到位。各区县在推进改革试点过程中，要强化主要领导牵头挂帅，常委班子分工负责，形成高位推动的良好局面。建立街道党建引领基层治理领导小组，充实完善小组人员力量配备，由街道党工委书记、办事处主任任组长，班子成员任副组长，吸纳派驻（派出）机构、驻地企事业单位负责人、社区书记等各方力量融入，推动多方力量参与社会治理。

坚持统筹协调，汇聚协同推进改革创新强大力量。基层管理体制改革创新试点工作涉及组织、社会治理、司法、审批等相关职能部门要充分发挥区县深改委“指挥部”作用、各专项小组“战斗部”作用、深改办“参谋部”作用，坚持各司其职，合力构建上下衔接、左右协同、内外沟通的工作格局。及时总结推广好经验、好做法，坚持齐心协力，激发各级各部门和社会各界、广大群众“主人翁”精神，引导各级各部门积极投身到改革创新中来。

坚持问题导向，突出重点确保改革任务落实落细。要把解决辖区基层治理和服务群众面临的突出问题作为工作的出发点和落脚点，尽可能把资源、服务、管理下沉到基层，做到服务群众无差别。赋予街道办事大厅更多办理事项和权限，真正让居民群众在家门口享受到优质便捷的服务。围绕自然人、法人全生命周期，逐项梳理服务事项和执法事项，做细做实各项服务事项下放、承接等工作，切实让群众满意，从而全面提升基层治理的效能。结合正在开展的权责清单修订完善工作，严格执行镇街职责准入制度，把镇街基层管理迫切需要且能有效承接的权责事项依法坚决赋权镇街，让基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。