产业生态化转型 生态产业化开发
——佛坪实现生态保护与经济发展双赢探索与实践
王 晴
绿色发展是中国式现代化的鲜明底色。党的二十届四中全会强调，必须“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，并明确提出“健全生态产品价值实现机制”“发展各具特色的县域经济”。近年来，佛坪县牢固树立和践行“两山”理念，立足地处秦岭南麓腹地，国家重点生态功能区、南水北调中线工程重要水源涵养地以及秦岭大熊猫的核心保护区，强化守护“中央水塔”和“生物基因宝库”、筑牢国家生态安全屏障的政治责任与历史使命，坚守“保护优先、绿色发展、生态惠民”初心，在“生态资源化—生态资本化—产业生态化”的三重跃升中取得显著成效，初步实现了绿水青山“好颜值”向金山银山“高价值”的转化。
佛坪立足生态优势，创新金银谷农文旅融合发展，带动群众增收致富
一、佛坪县“两山”转化的实践成效
佛坪县立足生态禀赋优势，加快区域产业绿色发展，加大生态产品供给，探索形成了独具特色的转化路径，整体呈现出“保护筑基、产业赋能、机制破题”的特征。
（一）生态筑基，筑牢价值转化的绿色基底。严格落实《秦岭生态环境保护条例》，构建公检法“三长”＋林（山）河（湖）田“三长”协同治理体系，健全“空天地网”一体化监测监管体系，不断压实生态安全屏障的责任基础，实现对生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的刚性管控，形成“以保护促转化、以转化强保护”的良性循环，全县森林覆盖率稳定在91.19%以上，空气质量优良天数占比常年保持98%以上，主要河流出境断面水质持续优于Ⅱ类标准。
（二）产业赋能，构建生态导向的产业体系。摒弃单纯依赖小水电、矿产开发的资源粗放型发展方式，依托丰富水利资源，全力推进抽水蓄能电站项目建设，培育绿色工业新增长极。引育特色产品精深加工龙头企业，提升山茱萸、食用菌等产品转化率，推动传统农产品向绿色商品升级，延伸生态农业价值链条。以“三品一标”为抓手，通过标准化种养、药食同源产品研发及电商渠道拓展，培育“佛坪山茱萸”“佛坪冷水鱼”等特色品牌。推行“以林养种、以种促养、种养结合”循环发展模式，盘活林下空间资源，打造“绿色银行”。依托“秦岭大熊猫”文化标识，凭借夏季22℃左右的凉爽气候与高负氧离子优势，开发生态研学、自然教育等沉浸式体验项目，建成秦岭大熊猫救护繁育研究基地、熊猫谷景区，培育“携程农庄”“贝壳山居”等精品民宿集群，形成“周末经济”“避暑经济”热潮，倾力打造全域旅游目的地。
（三）机制破题，探索价值实现的制度路径。纵向生态补偿持续落地，持续获得中央和省级财政生态转移支付，资金主要用于生态修复、民生改善与基础设施建设，为履行保护职责提供重要支撑。市场化转化初步探索，积极参与全省流域上下游横向生态补偿机制建设，为生态产品价值变现积累经验。积极响应“GDP＋GEP”双考核导向，推动发展理念从“唯GDP论”向“生态优先、绿色发展”转变，考核机制逐步优化。
二、生态功能县“两山”转化的共性挑战
从调研情况来看，“两山”转化仍面临多重共性挑战，这些问题本质上是生态保护与经济发展、局部利益与整体利益、短期目标与长期价值的深层次矛盾体现，集中体现为“五困”。
（一）保护刚性约束与内生发展需求的矛盾之困。生态功能县“保护责任重、发展空间窄”，严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的刚性要求，限制了大规模工业开发与城镇规模发展；同时县域财政增收、民生改善、公共服务提升的内生发展需求，“守着绿水青山却难富”的矛盾突出。核心症结在于尚未建立“保护成本共担、发展收益共享”的长效机制，“受益者—保护者”二分法调适失灵。
（二）产业路径趋同与价值创造不足的“内卷”之困。多数生态功能县均将生态旅游、特色农业作为主导产业，区域内同质化竞争加剧，形成“千县一面”发展格局。产业普遍存在“小散弱”问题，特色农业以初级产品为主，精深加工不足，附加值偏低；生态旅游以观光体验为主，沉浸式、高端化产品稀缺，产业链条短；产业发展与乡村振兴、群众增收联结不够紧密，部分项目陷入“产业悬浮”困境，未能形成“产业兴、百姓富”的良性循环，未能将生态优势充分转化为独特竞争优势。
（三）生态产品价值实现的机制梗阻之困。生态功能县提供的物质产品、调节服务、文旅服务等生态产品价值实现，面临“度量难、变现难、交易难”三大卡点。佛坪县作为引汉济渭工程的主要调水点，在生态保护修复等方面产生长期刚性的成本支出，仅由省级财政予以适当补贴，投入与效益的不平衡导致生态功能县的积极性难以得到充分调动。价值度量难。缺乏统一的生态产品价值核算标准体系，自然资源确权登记存在行政壁垒，生态相关数据分散在林业、水利、环保等多个部门，数据共享度低、整合难度大，导致生态产品价值难以精准量化。价值变现难。生态产品的公共产品属性强、受益群体广，导致供需对接不精准，尤其是调节服务类生态产品尚未纳入国民经济核算体系，在财政转移支付、融资开发等场景中的应用存在明显不足。纵向生态补偿标准虽逐年提高，但仍难以完全弥补保护带来的发展机会损失；横向生态补偿因缺乏强制性约束与科学标准，推进较为缓慢。权益交易难。生态产品经营主体分散、产权不够明晰，导致水权、林权、碳汇等生态资源抵押难、交易难，大量“沉睡”的生态价值未能转化为经济收益。
（四）要素支撑短缺与发展动能不足的现实之困。生态功能县普遍面临“用地紧、资金缺、人才少”的要素瓶颈，成为制约“两山”转化的关键短板。土地要素制约。在严格的耕地和林地保护政策下，建设用地指标极度稀缺，“项目等地”“项目等手续”现象普遍，优质产业项目落地效率受到影响。资金供给不足。县域自有财力薄弱，区域生产总值普遍低于全省平均水平；上级专项资金存在碎片化、申报门槛高的问题，市场化投融资渠道不畅，生态产业发展与生态修复的资金需求难以得到充分满足。人才支撑薄弱。生态经济管理、产品研发、品牌运营、智慧文旅等专业人才短缺，本土人才培养滞后，制约了产业升级与新业态培育。
（五）跨区域协同机制缺失与利益共享不畅之困。生态产品具有显著的跨区域外部性，如佛坪县的水源涵养成效惠及关中平原、汉江丹江下游地区，但下游受益地区并未直接承担保护成本。当前，“谁受益、谁补偿”的横向生态补偿机制虽各级都在大力倡导，但在实践中面临补偿标准难以确定、协商协调缺乏刚性约束、产业协作不够深入等问题，尚未形成广泛覆盖、持续有效的运行机制。
三、深化生态功能县“两山”转化的对策建议
破解“两山”转化难题，需坚持系统观念，以习近平生态文明思想为指引，衔接美丽中国建设、促进共同富裕等战略，从五个维度协同发力。
（一）树立共同体思维，锚定“生态共富”目标。强化区域规划引领。坚持大保护格局，切实筑牢生态安全屏障，充分认识其在国家生态安全格局中的发展价值，推动生态功能县成为融入区域发展大局的“主力队员”。确立“双价值”导向。坚持保护优先、绿色发展，推动发展理念从“单一保护”向“保护与发展协同”、从“生态补偿”向“生态共富”转型，通过利益整合与理念协同，实现生态保护与共同富裕双向奔赴。优化考核评价体系。全面推行“GDP＋GEP”双考核机制，突出GEP权重，将生态产品价值实现、跨区域生态协作、群众生态收益等指标纳入考核体系，建立差异化考核与改革创新容错免责机制。
（二）构建多元体系，畅通价值实现渠道。健全生态补偿机制。统筹财政支持，加大生态功能县投入比重，适当提高基础设施与基本公共服务建设中的中央财政投入比例。推动上下游地区签订生态保护补偿协议，建立“成本共担、效益共享、合作共治”协同机制，让保护者得实惠落到实处。鼓励探索基于用水权、排污权、碳排放权的市场化补偿模式。调整补偿资金投入结构，重点支持黏性强、惠民性强的特色产业、链主企业与EOD项目。建立生态产品价值实现机制。加快探索区域统一的生态产品价值核算标准，试点开展县域生态产品价值核算，将水源涵养、碳汇、生物多样性保护等调节服务价值纳入核算范围，为市场化交易奠定基础。支持生态功能县接入全国碳排放权交易市场、生态产品交易平台，探索碳汇、水权质押、生态产品收益权抵押等交易模式，培育专业生态产品经营主体。
（三）强化品牌引领，培育壮大绿色生态产业集群。推动传统产业高端化转型。实施“品种培育、品质提升、品牌塑造”工程，发展预制菜经济、药食同源产品研发、高端果蔬粮食供应基地等，延伸农业产业链条。联合周边县区共建“生态文化旅游走廊”，打造具有鲜明辨识度的文化地标与文旅IP，推动文旅产业从“观光型”向“深度体验型”转型。培育新兴生态产业。发展“生态＋”新业态，重点培育清洁能源、数字文旅、碳资产管理等新兴产业，前瞻布局生态数据服务、绿色科技研发等领域，撬动社会资本参与EOD项目，培育新的经济增长点。打造区域生态公用品牌。建立严格的标准认证与授权体系，对优质农产品、旅游产品进行品牌背书，提升市场识别度与溢价空间。
（四）破解瓶颈制约，加大资源要素供给力度。优化土地供给。在严守生态保护红线的前提下，通过国土空间规划优化、存量建设用地盘活、农村闲置宅基地和农房利用等方式，提高土地集约利用水平。探索“点状供地”“弹性年期”等灵活供地模式，为绿色产业项目落地创造条件。强化资金支撑。设立县级绿色产业发展基金，鼓励金融机构基于GEP核算、生态产品收益权、碳汇预期等创新绿色信贷、绿色债券产品，加大对生态产业的支持力度。探索实施生态产业税惠政策，通过免税、减计收入等方式，激励市场主体参与生态产业发展。实施“柔性引才＋本土育才”计划。与高校、科研院所建立“政产学研用”协同创新平台，围绕生态种养技术、农产品精深加工、智慧文旅等领域开展技术攻关。培育乡村运营、生态经济等本土人才，为产业升级提供智力支撑。
（五）加强协作协同，构建生态共富联盟。建立跨区域协同机制。倡议联合周边生态功能县成立“生态保护联盟”，在跨界污染联防联控、生物多样性监测保护、生态修复规划等方面建立统一标准与协同机制。推动建立省际或市域常态化协作机制，协调解决跨区域产业协作、利益分配等问题。深化产业协同合作。主动融入区域协调发展新格局，承接生态友好型产业转移，共建绿色循环产业园区，实现“生态共建、产业共兴、利益共享”。扩大对外影响力。系统总结生态保护与绿色发展协同推进的实践经验，积极申报“人与生物圈”保护区网络最佳实践案例等国家级、国际性荣誉，提升话语权与影响力，吸引更多资源要素加速集聚。
（作者系佛坪县委书记）
